შრომის უფლება
შრომის უფლება, სოციალურ-ეკონომიკურ უფლებებს შორის, ადამიანის ერთ-ერთ ძირითად უფლებას მიეკუთვნება. შრომასთან დაკავშირებული უფლებები დეკლარირებულია როგორც საერთაშორისო ხელშეკრულებებში,625 ასევე საქართველოს კონსტიტუციაში,626 საქართველოს ორგანულ კანონში – „საქართველოს შრომის კოდექსი“, „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონსა და სხვა საკანონმდებლო და კანონქვემდებარე ნორმატიულ აქტებში.
საქართველოს კონსტიტუციის 30-ე მუხლი იცავს ადამიანის შრომის უფლებას, ხოლო ქვეყნის უზენაესი კანონის მე-13 მუხლით რეგლამენტირებულია სახელმწიფოს პოზიტიური ვალდებულება – დაიცვას და მფარველობა გაუწიოს მოქალაქეებს განურჩევლად მათი ადგილსამყოფელისა,627 რამაც გამოხატულება უნდა ჰპოვოს სახელმწიფოს მხრიდან აქტიურ მოქმედებაში. სახელმწიფოს პოზიტიური ვალდებულება მოსამსახურეთათვის არა მხოლოდ სამართლებრივი გარანტიების მიცემაში უნდა გამოიხატებოდეს, არამედ მან პრაქტიკაში უნდა განახორციელოს ზემოაღნიშნული რეგულაციებით ნაკისრი ვალდებულებები. 1994 წლის 3 აგვისტოდან საქართველო წარმოადგენს 1966 წლის 16 დეკემბრის გაეროს „ეკონომიკური, სოციალური და კულტურული უფლებების შესახებ“ საერთაშორისო პაქტის მონაწილე მხარეს, რომლის რატიფიცირების შედეგად, სახელმწიფომ აიღო ვალდებულება მიიღოს შესაბამისი ზომები შრომის უფლების დასაცავად, რომელიც მოიცავს თითოეული ადამიანის უფლებას, მოიპოვოს საარსებო სახსრები შრომით, რომელსაც თავისუფლად აირჩევს ან რომელზეც თანხმდება.628
საქართველოს კანონმდებლობა ცალსახად კრძალავს შრომით და წინასახელშეკრულებო ურთიერთობებში ნებისმიერი სახის დისკრიმინაციას – რასის, კანის ფერის, ენის, ეთნიკური და სოციალური კუთვნილების, ეროვნების, წარმოშობის, ქონებრივი და წოდებრივი მდგომარეობის, საცხოვრებელი ადგილის, ასაკის, სქესის, სექსუალური ორიენტაციის, შეზღუდული შესაძლებლობის, რელიგიური, საზოგადოებრივი, პოლიტიკური ან სხვა გაერთიანებისადმი, მათ შორის, პროფესიული კავშირისადმი, კუთვნილების, ოჯახური მდგომარეობის, პოლიტიკური ან სხვა შეხედულების გამო.629
საქართველოს ორგანული კანონით, „საქართველოს შრომის კოდექსი“, განსაზღვრულია როგორც დამსაქმებლის ვალდებულება – უზრუნველყოს დასაქმებული სიცოცხლისა და
6251966 წლის 16 დეკემბრის გაეროს საერთაშორისო პაქტი „ეკონომიკური, სოციალური და კულტურული უფლებების შესახებ,“ 1996 წლის 3 მაისის ევროპის სოციალური ქარტია, შრომის საერთაშორისო ორგანიზაციის კონვენციები;
626 საქართველოს კონსტიტუცია, მუხ. 30.
627 საქართველოს კონსტიტუცია, მუხ. 13, პუნ.1.
628 გაეროს ეკონომიკური, სოციალური და კულტურული უფლებების შესახებ საერთაშორისო პაქტი, მუხ. 6, პუნ.1.
629 საქართველოს შრომის კოდექსი, მუხ.2, ნაწ. 3.
ჯანმრთელობისათვის მაქსიმალურად უსაფრთხო სამუშაო გარემოთი,630 ასევე, სრულად აუნაზღაუროს დასაქმებულს სამუშაოს შესრულებასთან დაკავშირებული, ჯანმრთელობის მდგომარეობის გაუარესებით მიყენებული ზიანი და აუცილებელი მკურნალობის ხარჯები.631
მიუხედავად ზემოაღნიშნული საკანონმდებლო რეგულაციებისა, შრომასთან დაკავშირებული უფლებები ეკონომიკური, სოციალური და კულტურული უფლებების ყველაზე პრობლემატურ სფეროს განეკუთვნება. აღნიშნულ მოსაზრებას ადასტურებს საქართველოს სახალხო დამცველის აპარატის მიერ საანგარიშო პერიოდში შრომის უფლებასთან დაკავშირებით განხილული განცხადებების სიმრავლე. საქართველოს სახალხო დამცველის ანგარიშის წინამდებარე თავში მიმოხილული იქნება შრომის უფლების რეალიზების მდგომარეობა საჯარო სამსახურში, განათლების სისტემიდან თანამშრომელთა პოლიტიკური შეხედულებების გამო გათავისუფლების საკითხების შემსწავლელი კომისიის საქმიანობის შედეგები, შრომის უსაფრთხოებასთან დაკავშირებული საკითხები და შრომითი მოვალეობების შესრულებისას დაზარალებულ პირთა უფლებრივი მდგომარეობა.
საკითხის მნიშვნელობიდან გამომდინარე, აუცილებელია აღინიშნოს საქართველოს პარლამენტის მიერ 2014 წლის 5 თებერვალს „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონში შეტანილი დამატება 1344 მუხლის სახით, რომელმაც ასობით ადამიანის შრომის უფლება შეიძლება შელახოს.
აღნიშნული მუხლის თანახმად, ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების 2014 წლის არჩევნების შემდეგ ადგილობრივი თვითმმართველობის ყველა მოხელე დროებით მოვალეობის შემსრულებლად გამოცხადდება. ისინი უფლებამოსილებას განახორციელებენ შესაბამისი თანამდებობის კონკურსის წესით შევსებამდე, რაც უნდა მოხდეს არჩევნების შედეგების ოფიციალურად გამოცხადებიდან 120 დღის განმავლობაში. „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონში განხორციელებული ცვლილების თანახმად, სამსახურში განუსაზღვრელი ვადით მიღებული მოხელეები, რომელთაც განუსაზღვრელი ვადით დასაქმების ლეგიტიმური მოლოდინი ჰქონდათ, ახსნა-განმარტების და გასაჩივრების საშუალების გარეშე გათავისუფლდებიან მათ მიერ დაკავებული თანამდებობიდან და გადაყვანილნი იქნებიან ამავე თანამდებობაზე მოვალეობის შემსრულებლებად მანამ, სანამ კონკურსის წესით არ დაინიშნებიან მოხელეები.
„საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის 23-ე მუხლის პირველი პუნქტის თანახმად, ვაკანტურ თანამდებობაზე მოხელის სამსახურში მიღების ზოგადი წესი მოხელის ვაკანტურ თანამდებობაზე განუსაზღვრელი ვადით მიღებას გულისხმობს. განსაზღვრული ვადით ინიშნებიან მხოლოდ დროებით არმყოფი მოხელეების შემცვლელები ან კონკურსის წესით დასანიშნი მოხელის მოვალეობის შემსრულებლები.
630 საქართველოს შრომის კოდექსი, მუხ. 35, ნაწ. პირველი;
631 საქართველოს შრომის კოდექსი, მუხ. 35, ნაწ. 6.
საქართველოს კონსტიტუციის 29-ე მუხლი აღიარებს საქართველოს მოქალაქეების უფლებას დაიკავონ ნებისმიერი სახელმწიფო თანამდებობა. საქართველოს საკონსტიტუციო სასამართლოს ჩამოყალიბებული პრაქტიკის თანახმად, ეს უფლება იცავს მოქალაქეებს არა მხოლოდ სამსახურში მიღების და საქმიანობის პროცესში, არამედ საჯარო სამსახურიდან გათავისუფლების დროსაც (მაგალითისთვის იხილეთ საქმეები: ავთანდილ ჭოჭუა საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ, №2/80–9, 1998 წლის 3 ნოემბერი; საქართველოს სახალხო დამცველი და საქართველოს მოქალაქე ქეთევან ბახტაძე საქართველოს პარლამენტის წინააღმდეგ, №1/3/209,276, 2004 წლის 28 ივნისი). შესაბამისად, მოქალაქეთა საჯარო სამსახურიდან გათავისუფლებისას, პარლამენტი შებოჭილია კონსტიტუციური მოთხოვნით, საჯარო სამსახურში საქმიანობის უფლება შეზღუდოს მხოლოდ აუცილებლობის შემთხვევაში და სათანადო გამართლებით.
იგივე მოთხოვნა გამომდინარეობს სამოქალაქო და პოლიტიკური უფლებების შესახებ საერთაშორისო პაქტის 25-ე მუხლიდან, რომლის თანახმად, თითოეულ მოქალაქეს თავის ქვეყანაში თანასწორობის საერთო პირობებში უნდა შეეძლოს სახელმწიფო სამსახურში შესვლა. სამსახურიდან გამართლების გარეშე გათავისუფლებას კრძალავს აგრეთვე ევროპის კავშირის ფუნდამენტურ უფლებათა ქარტიის 30-ე მუხლიც.
ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს დამკვიდრებული პრაქტიკის თანახმად, საჯარო სამსახურში დასაქმებული პირის უფლება თავისი შინაარსით წარმოადგენს „სამოქალაქო უფლებას“, რომლის სასამართლოში დაცვაც პირს უნდა შეეძლოს (იხ. ვილჰო ესკელინენი (Vilho Eskelinen) და სხვები ფინეთის წინააღმდეგ, განაც. №63235/00). თუმცა საქმეში „კ.მ.ს. უნგრეთის წინააღდეგ“ (K.M.C. v. Hungary, განაც. №19554/11, 10 ივლისი, 2012), ეს სტანდარტი კიდევ უფრო გაფართოვდა: სასამართლომ დაადგინა, რომ კანონი, რომელიც იძლეოდა საჯარო მოხელეთა ახსნა–განმარტების გარეშე სამსახურიდან გათავისუფლების საშუალებას, არღვევდა ადამიანის უფლებათა ევროპული კონვენციის მე–6 მუხლს [სამართლიანი სასამართლოს უფლება], რადგან შესაბამისი ახსნა–განმარტების გარეშე, სასამართლო ვერ შეძლებდა შეეფასებინა მოხელის სამსახურიდან გათავისუფლების კანონიერება და ვერ დაიცავდა პირის სამოქალაქო უფლებას (პარ. 34). სადავო სამართლებრივი აქტი, რომელიც საჯარო მოხელის დაუსაბუთებელი გათავისუფლების საშუალებას იძლეოდა, არაკონსტიტუციურად ცნო უნგრეთის საკონსტიტუციო სასამართლომაც.
ზემოაღნიშნულიდან გამომდინარე, „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონში 2014 წლის 5 თებერვალს განხორცილებული ცვლილება ასობით ადამიანის კონსტიტუციით გარანტირებული უფლების დარღვევის საფუძველი შეიძლება გახდეს, რაც სახელმწიფოს შესაბამისი ორგანოების მხრიდან დროულ რეაგირებას საჭიროებს.
შრომის უფლება საჯარო სამსახურში
საქართველოში მოქმედი შიდასახელმწიფოებრივი აქტებიდან საჯარო მოხელეთა შრომით–სამართლებრივი ურთიერთობები „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონით არის დადგენილი. სწორედ „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონი ანიჭებს საჯარო სამართლებრივ კომპეტენციას საჯარო მოსამსახურეებს და იმავდროულად, განსაზღვრავს საჯარო მოსამსახურეთა უფლებებსა და გარანტიებს.
2013 წლის საანგარიშო პერიოდში ყოფილი საჯარო მოხელეების მომართვებისა და ,,საქართველოს სახალხო დამცველის შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის მე-12 მუხლით მინიჭებული უფლებამოსილების ფარგლებში შესწავლილი საქმეების ანალიზი ნათელყოფს, რომ ხშირ შემთხვევაში, სახელმწიფო და ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების შესაბამისი უფლებამოსილი პირების მხრიდან, ადგილი აქვს დაკავებული თანამდებობებიდან საჯარო მოხელეების დაუსაბუთებელ და უკანონო გათავისუფლებას.
სამსახურიდან გათავისუფლება დაწესებულების რეორგანიზაციისას, რომელსაც თან სდევს შტატების შემცირება
„საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის მე-10 თავით დადგენილია საჯარო სამსახურიდან გათავისუფლების საფუძვლები, რომელთაგან მოხელის სამსახურიდან გათავისუფლების ერთ-ერთ საფუძველს წარმოადგენს დაწესებულების შტატებით გათვალისწინებულ თანამდებობათა შემცირება.632
2013 წელს საქართველოს სახალხო დამცველის აპარატში ყოფილ საჯარო მოხელეთა მიერ წარმოდგენილი საჩივრების შესწავლის შედეგად, სახელმწიფო და ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების მხრიდან „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის 97-ე მუხლით გათვალისწინებული საფუძვლით მოხელეთა გათავისუფლებისას გამოვლინდა რიგი სამართლებრივი დარღვევები, მათ შორის, სახელმწიფო და ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოთა ბრძანებებით მოხდა დაწესებულების სტრუქტურული ერთეულების რეორგანიზაცია, რომელსაც თან ახლდა შტატების შემცირება და აღნიშნული გახდა კონკრეტულ საჯარო მოხელეთა დაკავებული თანამდებობებიდან გათავისუფლების საფუძველი. თუმცა, რეორგანიზაციამდე და რეორგანიზაციის შემდგომ პერიოდში დამტკიცებულ საშტატო ნუსხათა ურთიერთშედარებისას გამოიკვეთა, რომ ზოგიერთი მოხელის მიერ რეორგანიზაციამდე დაკავებული საშტატო ერთეული რეორგანიზაციის შემდგომ არ შემცირებულა და კვლავაც არსებობდა.
„საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის 96-ე მუხლის თანახმად, „დაწესებულების რეორგანიზაცია არ ქმნის საფუძველს მოხელის გასათავისუფლებლად.
632„საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონი, მუხ. 97, პუნ. 1.
როდესაც დაწესებულების რეორგანიზაციას თან სდევს შტატების შემცირება, მოხელე შეიძლება გათავისუფლდეს სამსახურიდან ამ კანონის 97-ე მუხლის საფუძველზე“. ამავე კანონის 97-ე მუხლის პირველი პუნქტის მიხედვით, მოხელე შეიძლება გაათავისუფლონ სამსახურიდან დაწესებულების შტატებით გათვალისწინებულ თანამდებობათა შემცირებისას.
სახელმწიფო და ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოები ,,საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული“ კოდექსის მე-2 მუხლის პირველი ნაწილის „ა“ ქვეპუნქტის შესაბამისად,633 წარმოადგენენ ადმინისტრაციულ ორგანოებს, რომელთა მიერ საჯარო მოხელის გათავისუფლებასთან დაკავშირებით გამოცემული ბრძანებები ამავე კოდექსის მე-2 მუხლის პირველი ნაწილის „დ“ ქვეპუნქტის შესაბამისად,634 წარმოადგენენ ინდივიდუალურ ადმინისტრაციულ-სამართლებრივ აქტებს, რომლებიც თავის მხრივ, უნდა პასუხობდნენ „საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის“ IV თავით რეგლამენტირებულ მოთხოვნებს.
საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის თანახმად, დისკრეციული უფლებამოსილება არის ადმინისტრაციული ორგანოს ან თანამდებობის პირის უფლებამოსილება, რომელიც ანიჭებს მას თავისუფლებას, საჯარო და კერძო ინტერესების საფუძველზე კანონმდებლობის შესაბამისი რამდენიმე გადაწყვეტილებიდან შეარჩიოს მისთვის ყველაზე მისაღები გადაწყვეტილება.635 ამავე კოდექსის 53-ე მუხლი ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამომცემ პირს/ორგანოს უწესებს ვალდებულებას, რომ წერილობითი ფორმით გამოცემული ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტი უნდა შეიცავდეს წერილობით დასაბუთებას. ამასთან, თუ ადმინისტრაციული ორგანო ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემისას მოქმედებდა დისკრეციული უფლებამოსილების ფარგლებში, წერილობით დასაბუთებაში მიეთითება ყველა ის ფაქტობრივი გარემოება, რომელსაც არსებითი მნიშვნელობა ჰქონდა ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტის გამოცემისას.636 ამასთან, საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის იმპერატიული დანაწესის შესაბამისად, ადმინისტრაციული
633 საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის მე-2 მუხლის პირველი ნაწილის „ა“ ქვეპუნქტის შესაბამისად, ადმინისტრაციული ორგანო არის ყველა სახელმწიფო ან ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანო ან დაწესებულება, საჯარო სამართლის იურიდიული პირი (გარდა პოლიტიკური და რელიგიური გაერთიანებებისა), აგრეთვე ნებისმიერი სხვა პირი, რომელიც საქართველოს კანონმდებლობის საფუძველზე ასრულებს საჯარო სამართლებრივ უფლებამოსილებებს.
634 საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის მე-2 მუხლის პირველი ნაწილის „დ“ ქვეპუნქტის მიხედვით, ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტი არის ადმინისტრაციული ორგანოს მიერ ადმინისტრაციული კანონმდებლობის საფუძველზე გამოცემული ინდივიდუალური სამართლებრივი აქტი, რომელიც აწესებს, ცვლის, წყვეტს ან ადასტურებს პირის ან პირთა შეზღუდული წრის უფლებებსა და მოვალეობებს;
635 საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსი, მუხ. 2, ნაწ. 1, ქპ. „ლ“.
636 საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსი, მუხ. 53, ნაწ. 4.
ორგანო უფლებამოსილი არ არის, თავისი გადაწყვეტილება დააფუძნოს იმ გარემოებებზე, ფაქტებზე, მტკიცებულებებზე ან არგუმენტებზე, რომლებიც არ იქნა გამოკვლეული და შესწავლილი ადმინისტრაციული წარმოების დროს.637 საქართველოს უზენაესმა სასამართლომ ერთ-ერთ გადაწყვეტილებაში მიუთითა, რომ „მიუხედავად იმისა, რომ „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის 97-ე მუხლი პირდაპირ არ უთითებს დისკრეციული უფლებამოსილების ტერმინს, ნორმის შინაარსი ადასტურებს ადმინისტრაციული ორგანოსათვის ასეთი უფლებამოსილების მინიჭებას.“638
საქართველოს სახალხო დამცველის აპარატის შესწავლის შედეგების მიხედვით, „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის 97-ე მუხლით გათვალისწინებული საფუძვლით მოხელეთა გათავისუფლების შესახებ გადაწყვეტილების მიღებისას, ადმინისტრაციული ორგანოები არ სწავლობენ საჯარო მოხელეთა უნარ-ჩვევებისა და პიროვნული თვისებების შესაბამისობას დაკავებული თანამდებობისადმი წაყენებულ მოთხოვნებთან და არ ასაბუთებენ, თუ რატომ მიენიჭა უპირატესობა იმავე რანგის და მსგავსი თანამდებობის მქონე სხვა სპეციალისტს სამსახურში დატოვებისას. ამასთან, ხშირ შემთხვევაში ცვლილება მხოლოდ თანამდებობის დასახელებაში ხდება, შტატების რაოდენობა კი უცვლელი რჩება ან იზრდება, რაც ასევე არ წარმოადგენს საჯარო მოხელის თანამდებობიდან გათავისუფლების საფუძველს. მსგავსი პრაქტიკით, ადმინისტრაციული ორგანოები უგულებელყოფენ საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსით დადგენილ კანონის უზენაესობის პრინციპს,639 რომლის თანახმად, უფლება არ აქვთ კანონმდებლობის მოთხოვნების საწინააღმდეგოდ განახორციელონ რაიმე სახის ქმედება.
2013 წელს საქართველოს სახალხო დამცველის აპარატის მიერ საქმეთა შესწავლის შედეგად დადგინდა, რომ „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის 97-ე მუხლით გათვალისწინებული საფუძვლით საჯარო მოხელეთა დაკავებული თანამდებობებიდან დაუსაბუთებლად გათავისუფლება განხორციელდა საქართველოს ოკუპირებული ტერიტორიებიდან იძულებით გადაადგილებულ პირთა, განსახლებისა და ლტოლვილთა სამინისტროდან, საქართველოს განათლებისა და მეცნიერების სამინისტროს ტერიტორიული ორგანოდან ქალაქ სიღნაღის რესურსცენტრიდან, სსიპ შემოსავლების სამსახურიდან, ქარელის მუნიციპალიტეტის გამგეობიდან, მესტიის მუნიციპალიტეტის გამგეობიდან, თბილისის მერიისა და თბილისის საკრებულოს აპარატიდან.
637 საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსი, მუხ. 53, ნაწ. 5;
638 საქართველოს უზენაესი სასამართლოს ადმინისტრაციულ საქმეთა პალატის 2010 წლის 20 ოქტომბრის №ბს-342-331(კ-10)განჩინება;
639 საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსი, მუხ. 5, ნაწ. 1.
სამსახურიდან გათავისუფლება დისციპლინური გადაცდომისათვის
„საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის 99-ე მუხლი ითვალისწინებს დისციპლინური გადაცდომისათვის მოხელის დაკავებული თანამდებობიდან გათავისუფლების შესაძლებლობას.
„საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონი იძლევა, როგორც დისციპლინური გადაცდომის,640 ასევე დისციპლინური პასუხისმგელობის სახეების641 ჩამონათვალს, რომელთა გამოყენებაც, ცალსახად ადმინისტრაციული ორგანოს უფლებამოსილი თანამდებობის პირის დისკრეციულ უფლებამოსილებას წარმოადგენს. აღნიშნული უფლებამოსილების რეალიზების შემთხვევაში, სახელმწიფო დაწესებულებისა და ადგილობრივი თვითმმართველობის უფლებამოსილი პირი ვალდებულია გაითვალისწინოს საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსის მე-2 მუხლის პირველი ნაწილის „ლ“ ქვეპუნქტითა და ამავე კოდექსის 53-ე მუხლის მე-4 ნაწილით ნაკისრი ვალდებულება და საჯარო და კერძო ინტერესების საფუძველზე, კანონმდებლობის შესაბამისი, რამდენიმე გადაწყვეტილებიდან შეარჩიოს ყველაზე მისაღები გადაწყვეტილება.
ამავდროულად, სახელმწიფო და ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოს უფლებამოსილი პირის ვალდებულებაა, დისციპლინური გადაცდომისათვის მოხელის დაკავებული თანამდებობიდან გათავისუფლების შესახებ გამოცემულ ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებივი აქტის წერილობით დასაბუთებაში მიუთითოს ყველა ის ფაქტობრივი გარემოება, რომელსაც არსებითი მნიშვნელობა ჰქონდა ადმინისტრაციულ–სამართლებრივი აქტის გამოცემისას.642 სამწუხაროდ, რიგ ადმინისტრაციულ ორგანოებში, მოხელეთა დაკავებული თანამდებობებიდან გათავისუფლებაზე უფლებამოსილი პირების მხრიდან უგულებელყოფილ იქნა საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსით გაწერილი ზემოაღნიშნული რეგულაციები, კერძოდ, არსებითი მნიშვნელობის მქონე გარემოებებისა და ფაქტობრივი წინამძღვრების გამოკვლევისა და ასახვის გარეშე მიღებულ იქნა დაუსაბუთებელი გადაწყვეტილებები, რომელმაც ხელყო საჯარო მოხელეთა კანონისმიერი უფლებები.
2013 წელს შესწავლილ საქმეთაგან საქართველოს შინაგან საქმეთა სამინისტროს, საქართველოს შრომის, ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის სამინისტროს და გორის მუნიციპალიტეტის გამგეობის ყოფილ თანამშრომელთა გათავისუფლების ბრძანებებისა და აღნიშნული ინდივიდუალური ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტების გამოცემისას ჩატარებული წარმოების მასალების გამოკვლევის შედეგად, გამოიკვეთა დისციპლინური გადაცდომისათვის მოხელეთა დაკავებული თანამდებობიდან დაუსაბუთებლად გათავისუფლების შემთხვევები. აღნიშნულთან დაკავშირებით საქართველოს სახალხო
640 საჯარო სამსახურის შესახებ საქართველოს კანონი, მუხ. 78;
641 საჯარო სამსახურის შესახებ საქართველოს კანონი, მუხ. 79;
642 საქართველოს ზოგადი ადმინისტრაციული კოდექსი, მუხ. 53, ნაწ. 4.
დამცველმა „საქართველოს სახალხო დამცველის შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის 21-ე მუხლის „ბ“ ქვეპუნქტის საფუძველზე, საქართველოს შინაგან საქმეთა სამინისტროს და საქართველოს შრომის, ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის სამინისტროს რეკომენდაციებით მიმართა, რათა შეესწავლათ ზემოაღნიშნული საკითხები და მიეღოთ კანონშესაბამისი გადაწყვეტილებები.
სამსახურიდან გათავისუფლება საკუთარი ინიციატივით
საქართველოს სახალხო დამცველის 2012 წლის წლიურ ანგარიშში მითითებულია საქართველოში არსებული იმ უარყოფითი პრაქტიკის შესახებ, რომლის თანახმად, საჯარო დაწესებულების უფლებამოსილი პირები, საჯარო მოხელეებს სთხოვდნენ საკუთარი ინიციატივით დაეწერათ განცხადებები დაკავებული თანამდებობებიდან გათავისუფლების შესახებ, რაც, რიგ შემთხვევებში, გახდა კიდეც მათი დაკავებული თანამდებობებიდან გათავისუფლების ფორმალური საფუძველი, ვინაიდან „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის 95-ე მუხლი ითვალისწინებს ზემოაღნიშნული საფუძვლით მოხელის დაკავებული თანამდებობიდან გათავისუფლებას.
2013 წლის განმავლობაში საქართველოს სახალხო დამცველს არაერთმა ყოფილმა საჯარო მოხელემ მიმართა, რომლებიც დასაქმებულნი იყვნენ საქართველოს შინაგან საქმეთა სამინისტროს ორგანოებში, საქართველოს მთავარ პროკურატურასა და საქართველოს თავდაცვის სამინისტროში. მოქალაქეები წარმოდგენილ საჩივრებში მიუთითებდნენ, რომ დაკავებული თანამდებობებიდან გათავისუფლების შესახებ განცხადებები მათ თანამდებობის პირების მოთხოვნით დაწერეს. ზოგიერთ განცხადებაში ყოფილი საჯარო მოხელეები ასახელებდნენ კონკრეტულ თანამდებობის პირებს, რომელთა მხრიდან ხორციელდებოდა მათ მიმართ ფსიქოლოგიური ზეწოლა (იძულება), რათა საკუთარი განცხადების საფუძველზე დაეტოვებინათ დაკავებული თანამდებობები. ვინაიდან, წარმოდგენილ განცხადებებში აღნიშნული ფაქტები შესაძლოა საქართველოს სისხლის სამართლის კოდექსით გათვალისწინებული დანაშაულის ნიშნების შემცველი ყოფილიყო, საქართველოს სახალხო დამცველის აპარატმა „საქართველოს სახალხო დამცველის შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის შესაბამისად, მსგავსი ტიპის განცხადებები თანდართულ მასალებთან ერთად შემდგომი რეაგირებისთვის საქართველოს მთავარ პროკურატურას გადაუგზავნა.
საქართველოს სახალხო დამცველს 2013 წლის განმავლობაში მიმართავდნენ ის საჯარო მოხელეებიც, რომლებიც მიუხედავად ხელმძღვანელი პირების მხრიდან მათ მიმართ განხორციელებული ზეწოლის ფაქტებისა, საკუთარი ინიციატივით არ წერდნენ განცხადებებს, დაკავებული თანამდებობებიდან გათავისუფლების შესახებ. მსგავს შემთხვევებს ადგილი ჰქონდა მარნეულისა და ასპინძის მუნიციპალიტეტის გამგეობებში. მოცემული შინაარსის განცხადებები საქართველოს სახალხო დამცველის აპარატმა შემდგომი
რეაგირებისათვის საქართველოს მთავარ პროკურატურას გადაუგზავნა. მნიშვნელოვანია აღინიშნოს, რომ რამდენიმე შემთხვევაში საქართველოს მთავარი პროკურატურის მხრიდან დაიწყო გამოძიება საჯარო მოხელის მიმართ, სამსახურებრივი მდგომარეობის გამოყენებით, განხორციელებული დევნის643 და შრომის კანონმდებლობის დარღვევის ფაქტებზე644.
„საქართველოს სახალხო დამცველის შესახებ“ საქართველოს ორგანული კანონის მე-12 მუხლით მინიჭებული უფლებამოსილების ფარგლებში შესწავლილი საქმეების ანალიზის თანახმად, გაირკვა, რომ 2012 წლის მეორე ნახევარში და 2013 წლის განმავლობაში სახელმწიფო და ადგილობრივი თვითმმართველობების ორგანოებიდან ადგილი ჰქონდა, პირადი განცხადების საფუძველზე, საჯარო მოხელეთა მასობრივ გათავისუფლებებს. ის ფაქტი, რომ საქართველოში ერთ-ერთ მთავარ გამოწვევას უმუშევრობის მაღალი დონე წარმოადგენს, სიახლე არ არის. ამიტომ, ლეგიტიმურ კითხვებს ბადებს საბიუჯეტო ორგანიზაციებში, საკუთარი ინიციატივით, სამსახურიდან გათავისუფლების შესახებ განცხადებების მასობრივი ხასიათი. მსგავსი ტენდენცია იკვეთება შემდეგ სახელმწიფო და ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებში:
კასპის მუნიციპალიტეტის გამგეობიდან 2012 წლის დეკემბერსა და 2013 წლის იანვარში პირადი განცხადების საფუძველზე გათავისუფლდა 47 საჯარო მოხელე;
მარნეულის მუნიციპალიტეტის გამგეობაში 2013 წლის იანვარ-თებერვლის თვეებში გათავისუფლდა 33 საჯარო მოხელე;
დედოფლისწყაროს მუნიციპალიტეტის გამგეობიდან 2012 წლის დეკემბერში გათავისუფლდა 47 საჯარო მოხელე;
თვითმმართველი ქალაქ ფოთის მერიიდან 2013 წლის ივლისში გათავისუფლდა 13 საჯარო მოხელე;
გორის მუნიციპალიტეტის გამგეობიდან 2013 წლის იანვარ-თებერვლის თვეებში პირადი განცხადების საფუძველზე სულ გათავისუფლდა 44 საჯარო მოხელე;
საქართველოს თავდაცვის სამინისტროს სამოქალაქო ოფისიდან 2012 წლის ნოემბერში პირადი განცხადების საფუძველზე გათავისუფლდა 17 საჯარო მოხელე;
საქართველოს თავდაცვის სამინისტროს შეიარაღებული ძალების გაერთიანებული შტაბიდან 2013 წელს სულ გათავისუფლდა 91 თანამშრომელი, მათ შორის იანვარში – 42 თანამშრომელი;
643 საქართველოს სისხლის სამართლის კოდექსი, მუხ. 156, ნაწ. 2, ქპ. ,,ბ“.
644 საქართველოს სისხლის სამართლის კოდექსი, მუხ. 169.
საქართველოს მთავარი პროკურატურიდან საკუთარი ინიციატივის საფუძველზე 2013 წლის 20 ნოემბრიდან 2013 წლის 14 იანვრამდე პერიოდში საკუთარი ინიციატივის საფუძველზე გათავისუფლდა 41 მუშაკი;
საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს ცენტრალური აპარატიდან საკუთარი ინიციატივის საფუძველზე და სხვა სამსახურში გადასვლასთან დაკავშირებით 2012 წლის ნოემბრიდან 2013 წლის 1 სექტემბრამდე პერიოდში გათავისუფლდა 30 თანამშრომელი. ამავე პერიოდში, საქართველოს ფინანსთა სამინისტროს საგამოძიებო სამსახურიდან პირადი განცხადების საფუძველზე გათავისუფლდა 157 (ას ორმოცდაჩვიდმეტი) თანამშრომელი;
ოზურგეთის მუნიციპალიტეტის გამგეობიდან პირადი განცხადების საფუძველზე გათავისუფლდა 47 საჯარო მოხელე, მათ შორის 2013 წლის თებერვალში გათავისუფლდა 18 საჯარო მოხელე, მარტში – 13, ხოლო აპრილში – 9 საჯარო მოხელე;
გურჯაანის მუნიციპალიტეტის გამგეობიდან პირადი განცხადების საფუძველზე 2013 წლის თებერვალში გათავისუფლდა 19 საჯარო მოხელე;
ასპინძის მუნიციპალიტეტის გამგეობიდან პირადი განცხადების საფუძველზე 2013 წლის აგვისტოში გათავისუფლდა 17 საჯარო მოხელე, ამათგან 13 თანამშრომელი გათავისუფლდა 7 აგვისტოს.
ქვეყანაში არსებული დასაქმების პრობლემის გათვალისწინებით, ზემოაღნიშნული ინფორმაციის ანალიზი კითხვის ნიშნის ქვეშ აყენებს საჯარო მოხელეთა მხრიდან, საკუთარი ინიციატივით დაკავებული თანამდებობებიდან გათავისუფლების შესახებ, მათ მიერ გამოხატული ნების ნამდვილობას და ამ ნების საფუძველზე, სახელმწიფო და ადგილობრივი თვითმმართველობების ორგანოებიდან მათი გათავისუფლების შესახებ გამოცემული ინდივიდუალურ ადმინისტრაციულ-სამართლებრივი აქტების კანონიერებას.
შესაბამისად, უნდა ითქვას, რომ 2013 წლის განმავლობაში სახელმწიფო და ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოების მხრიდან, ხშირ შემთხვევაში ადგილი ჰქონდა საერთაშორისო და ადგილობრივი რეგულაციებით ნაკისრი კანონისმიერი ვალდებულებების უგულებელყოფას ადამიანის უმნიშვნელოვანესი სოციალურ-ეკონომიკური უფლების – შრომის უფლების დარღვევებს.
საქართველოს განათლებისა და მეცნიერების სამინისტროს ტერიტორიული ორგანოების – საგანმანათლებლო რესურსცენტრებისა და საჯარო სკოლების თანამშრომელთა პოლიტიკური შეხედულებების გამო სამსახურიდან გათავისუფლების საკითხების შემსწავლელი კომისიის საქმიანობა
2012 წლის 1 ოქტომბერს საქართველოში ჩატარებული საპარლამენტო არჩევნებისა და ხელისუფლების შეცვლის შემდეგ, საქართველოს განათლებისა და მეცნიერების
სამინისტროს 830 პირმა მიმართა განცხადებით,645 რომლებიც განათლების სფეროში იყვნენ დასაქმებულნი და მიიჩნევდნენ, რომ სამსახურიდან პოლიტიკური შეხედულების გამო გაათავისუფლეს. მათი უმეტესობა აცხადებს, რომ გათავისუფლების შემდგომ, დარღვეული უფლებების აღსადგენად საერთო სასამართლოებისათვის არ მიუმართავთ, რადგან არ ჰქონდათ სამართლიანობის აღდგენის მოლოდინი. თუმცა, იყო შემთხვევები, როცა სასამართლომ მათი სარჩელები არ დააკმაყოფილა.
საქართველოს განათლებისა და მეცნიერების მინისტრის 2012 წლის 14 დეკემბრის ბრძანებით646 შეიქმნა საგანმანათლებლო რესურსცენტრებისა და საჯარო სკოლების თანამშრომელთა პოლიტიკური შეხედულებების გამო სამსახურიდან გათავისუფლების საკითხების შემსწავლელი კომისია. ამასთან, საქართველოს განათლებისა და მეცნიერების მინისტრის ბრძანებით647 დამტკიცდა დასახელებული კომისიის დებულება.
კომისიის წევრთა შემადგენლობა საქართველოს სახალხო დამცველისა და 7 არასამთავრობო ორგანიზაციის648 წარმომადგენლით განისაზღვრა.649
კომისიის საქმიანობის ძირითადი ამოცანებია: 2006 წლის 1 იანვრიდან კომისიის შექმნამდე საქართველოს განათლებისა და მეცნიერების სამინისტროს ტერიტორიული ორგანოების –
645 587 ყოფილი მასწავლებელი, 220 – საჯარო სკოლის ყოფილი დირექტორი.
646 საქართველოს განათლებისა და მეცნიერების მინისტრის 2012 წლის 14 დეკემბრის №1375 ბრძანება „საქართველოს განათლებისა და მეცნიერების სამინისტროს ტერიტორიული ორგანოების – საგანმანათლებლო რესურსცენტრებისა და საჯარო სკოლების თანამშრომელთა პოლიტიკური შეხედულებების გამო სამსახურიდან გათავისუფლების საკითხების შემსწავლელი კომისიის შექმნის თაობაზე.“
647 საქართველოს განათლებისა და მეცნიერების მინისტრის 2012 წლის 14 დეკემბრის ბრძანება №1374 „საქართველოს განათლებისა და მეცნიერების სამინისტროს ტერიტორიული ორგანოების – საგანმანათლებლო რესურსცენტრებისა და საჯარო სკოლების თანამშრომელთა პოლიტიკური შეხედულებების გამო სამსახურიდან გათავისუფლების საკითხების შემსწავლელი კომისიის დებულების დამტკიცების შესახებ.“
648 ა(ა)იპ „კავშირი განათლების პოლიტიკის, მართვის და დაგეგმვის საერთაშორისო ინსტიტუტი,“ ა(ა)იპ „სკოლა-ოჯახი-საზოგადოება,“ ა(ა)იპ „ადამიანის უფლებათა პრიორიტეტი,“ ა(ა)იპ „საერთაშორისო საზოგადოება-საქართველო,“ ა(ა)იპ „საქართველოს ახალგაზრდა იურისტთა ასოციაცია,“ ა(ა)იპ „სამართლიანი არჩევნებისა და დემოკრატიის საერთაშორისო საზოგადოება,“ ა(ა)იპ „სამოქალაქო ინიციატივებისა და დასაქმებულთა დაცვის ასოციაცია.“
649 კომისიის წევრთა შემადგენლობაში, მისი საქმიანობის საწყის ეტაპზე, ასევე შედიოდნენ საქართველოს განათლებისა და მეცნიერების სამინისტროს წარმომადგენლები, თუმცა საქართველოს განათლებისა და მეცნიერების მინისტრის 2013 წლის 9 სექტემბრის ბრძანებით (საქართველოს განათლებისა და მეცნიერების მინისტრის 2013 წლის 9 სექტემბრის №756 ბრძანება „საქართველოს განათლებისა და მეცნიერების სამინისტროს ტერიტორიული ორგანოების – საგანმანათლებლო რესურსცენტრებისა და საჯარო სკოლების თანამშრომელთა პოლიტიკური შეხედულებების გამო სამსახურიდან გათავისუფლების საკითხების შემსწავლელი კომისიის შექმნის თაობაზე საქართველოს განათლებისა და მეცნიერების მინისტრის 2012 წლის 14 დეკემბრის №1375 ბრძანებაში ცვლილებების შეტანის შესახებ“) განხორციელდა ცვლილება კომისიის წევრთა შემადგენლობაში. ცვლილებების შედეგად, კომისიის შემადგენლობა მხოლოდ საქართველოს სახალხო დამცველისა და არასამთავრობო ორგანიზაციათა წარმომადგენლებით დაკომპლექტდა.
საგანმანათლებლო რესურსცენტრებისა და საჯარო სკოლების თანამშრომელთა პოლიტიკური შეხედულებების გამო სამსახურიდან გათავისუფლების ფაქტების დადგენა, შესწავლა და შეფასება. ასევე, კომპეტენციის ფარგლებში საქართველოს განათლებისა და მეცნიერების მინისტრისათვის რეკომენდაციების შემუშავება.650
კომისია იხილავს მიმართვებს, პოლიტიკური შეხედულებების გამო სამსახურიდან გათავისუფლების თაობაზე. საჭიროების შემთხვევაში, საქმის შინაარსიდან გამომდინარე, მართავს შეხვედრებს სამინისტროს, სამინისტროს ტერიტორიული ორგანოების – საგანმანათლებლო რესურსცენტრების თანამშრომლებთან, სკოლის დირექტორებთან, სამეურვეო საბჭოებთან, პედაგოგებთან, მოსწავლეთა მშობლებთან და ნებისმიერ დაინტერესებულ პირთან. ამასთან, უსმენს და ახსნა-განმარტებას ართმევს მიმართვის ავტორს ან ცალკეულ პირებს, რომლებიც ინფორმირებულნი არიან მიმართვის ავტორის სამსახურიდან გათავისუფლების მიზეზების თაობაზე.651
კომისია საქმიანობას ახორციელებს სხდომების მეშვეობით. სხდომა უფლებამოსილია, თუ მას ესწრება კომისიის წევრთა ნახევარზე მეტი, ხოლო გადაწყვეტილება მიიღება კონსენსუსის წესით.652 კომისია იღებს ერთ-ერთ შემდეგ გადაწყვეტილებას:
„პოლიტიკური შეხედულების გამო სამსახურიდან გათავისუფლების დასაბუთებული ვარაუდის არსებობისა და მინისტრისათვის რეკომენდაციით მიმართვის თაობაზე;
პოლიტიკური შეხედულების გამო გათავისუფლების დასაბუთებული ვარაუდის არარსებობის თაობაზე.“653
კომისიამ სრულად განიხილა საქართველოს განათლებისა და მეცნიერების სამინისტროში შესული 830 მიმართვა და ყველა მათგანზე მიიღო შუალედური გადაწყვეტილება. კერძოდ, განხილვის პირველ ეტაპზე:
650 საქართველოს განათლებისა და მეცნიერების სამინისტროს ტერიტორიული ორგანოების – საგანმანათლებლო რესურსცენტრებისა და საჯარო სკოლების თანამშრომელთა პოლიტიკური შეხედულებების გამო სამსახურიდან გათავისუფლების საკითხების შემსწავლელი კომისიის დებულების მუხ. 3, პუნ. 1.
651 საქართველოს განათლებისა და მეცნიერების სამინისტროს ტერიტორიული ორგანოების – საგანმანათლებლო რესურსცენტრებისა და საჯარო სკოლების თანამშრომელთა პოლიტიკური შეხედულებების გამო სამსახურიდან გათავისუფლების საკითხების შემსწავლელი კომისიის დებულების მუხ. 3, პუნ. 2.
652 საქართველოს განათლებისა და მეცნიერების სამინისტროს ტერიტორიული ორგანოების – საგანმანათლებლო რესურსცენტრებისა და საჯარო სკოლების თანამშრომელთა პოლიტიკური შეხედულებების გამო სამსახურიდან გათავისუფლების საკითხების შემსწავლელი კომისიის დებულების მუხ. 9, პუნ. 5.
653 „საქართველოს განათლებისა და მეცნიერების სამინისტროს ტერიტორიული ორგანოების – საგანმანათლებლო რესურსცენტრებისა და საჯარო სკოლების თანამშრომელთა პოლიტიკური შეხედულებების გამო სამსახურიდან გათავისუფლების საკითხების შემსწავლელი კომისიის დებულების მუხ. 9, პუნ. 4.
565 მიმართვაზე დადგინდა ხარვეზი;
236 მიმართვა გადაეცა საქართველოს განათლებისა და მეცნიერების სამინისტროს შესამაბის დეპარტამენტს განსახილველად;
29 მიმართვაზე დაინიშნა არსებითი განხილვა.
2014 წლის 5 თებერვლის მდგომარეობით, კომისიამ დაასრულა საქართველოს რეგიონებიდან შემოსული განცხადებების განხილვა და არსებითად განიხილა 175 საქმე, აქედან:
19 საქმეზე დადგინდა პოლიტიკური შეხედულებების გამო გათავისუფლების დასაბუთებული ვარაუდი;
36 საქმეზე გამოიკვეთა კანონდარღვევის ნიშნები პირის გათავისუფლებისას;
120 საქმის არსებითი განხილვისას არ დადგინდა პოლიტიკური შეხედულების გამო გათავისუფლების დასაბუთებული ვარაუდი.
კომისია განაგრძობს მუშაობას და დღის წესრიგშია თბილისის საჯარო სკოლების პედაგოგებისა და დირექტორების განცხადებების (სულ 118 განცხადება) განხილვა.
იმ პირთაგან, რომელთა მიმართაც კომისიამ დაადგინა პოლიტიკური შეხედულების გამო გათავისუფლების დასაბუთებული ვარაუდი, საქართველოს განათლებისა და მეცნიერების სამინისტრომ 13 განმცხადებელს შესთავაზა სამსახურში დანიშვნა იმავე ან ტოლფას თანამდებობაზე. აქედან 6 პირი დაინიშნა შესაბამის თანამდებობაზე, ხოლო დანარჩენმა 7-მა პირმა სხვადასხვა მიზეზთა გამო უარი განაცხადა შეთავაზებაზე.
შრომის უსაფრთხოება
შრომის უფლების განუყოფელი კომპონენტია დასაქმებული უზრუნველყოფილი იყოს შრომის მაქსიმალურად უსაფრთხო და ჯანსაღი გარემოთი. ეს უფლება გამტკიცებულია მთელი რიგი საკანონმდებლო აქტებით. „შრომითი უფლებების დაცვა, შრომის სამართლიანი ანაზღაურება და უსაფრთხო, ჯანსაღი პირობები, არასრულწლოვანისა და ქალის შრომის პირობები განისაზღვრება ორგანული კანონით.“654
საერთაშორისო ნორმების თანახმად, „მონაწილე სახელმწიფოები აღიარებენ თითოეული ადამიანის უფლებას, ჰქონდეს შრომის სამართლიანი და ხელსაყრელი პირობები, რაც კერძოდ, გულისხმობს უსაფრთხო და ჯანსაღი შრომის პირობებს.“655
საქართველოს ორგანული კანონის „საქართველოს შრომის კოდექსით“ „დამსაქმებელი ვალდებულია უზრუნველყოს დასაქმებული სიცოცხლისა და ჯანმრთელობისათვის
654 საქართველოს კონსტიტუცია, მუხ. 30, პუნ. 4.
655 ეკონომიკური, სოციალური და კულტურული უფლებების შესახებ საერთაშორისო პაქტი, მუხ. 6, ქპ. „ბ.“
მაქსიმალურად უსაფრთხო სამუშაო გარემოთი“.656 თუმცა, ეს ნორმა მხოლოდ დეკლარირებულ ხასიათს ატარებს და არსად არის მითითებული ამ ნორმის დარღვევისთვის რა სანქცია შეიძლება დაეკისროს დამსაქმებელს.
როგორც წესი, სამოქალაქო უფლებები სახელმწიფოს მხრიდან თავშეკავების პასიურ ვალდებულებას მოითხოვს. ხოლო, ეკონომიკური, სოციალური და კულტურული უფლებების დაცვა სახელმწიფოს მხრიდან აქტიური ღონისძიებების გატარებას საჭიროებს. საქართველოში შრომის უსაფრთხოების კუთხით პრობლემები არსებობს როგორც საკანონმდებლო, ასევე ინსტიტუციური თვალსაზრისით. სახელმწიფო დონეზე არ არის შემუშავებული შრომის, ჯანმრთელობისა და სამუშაო გარემოს შესახებ თანმიმდევრული ეროვნული პოლიტიკა და არ არსებობს მონიტორინგის მექანიზმი, რამდენად არის დაცული სამუშაო ადგილებზე უსაფრთხო გარემო. 2006 წელს ახალი შრომის კოდექსის მიღებასთან ერთად გაუქმდა მანამდე მოქმედი შრომის ინსპექცია, რომელიც ზედამხედველობდა საქართველოს ტერიტორიაზე განთავსებულ საწარმოებში, დაწესებულებებსა და ორგანიზაციებში შრომის უსაფრთხოების საკითხს. დღესდღეობით, მსგავსი საზედამხედველო ფუნქციით აღჭურვილი უწყების არარსებობის გამო არ ხორციელდება კონტროლი საწარმოებზე, რომლებიც თითქმის არ იცავენ შრომის უსაფრთხოების ნორმებს, რის გამოც მომეტებული საფრთხის ქვეშ დგას იქ მომუშავეთა ჯანმრთელობა. რაც შეეხება შრომის უსაფრთხოების ნორმებს, საწარმოთა აბსოლუტურ უმრავლესობაში დღემდე მოქმედებს 70-80-იან წლებში მიღებული შრომითი უსაფრთხოების ნორმები,657 რომლებიც ამ სფეროში არსებულ გამოწვევებს ვერ უძლებს.
ამ ფონზე, საქართველოში სამუშაო ადგილებზე შრომის უსაფრთხოების კვლევა შემაშფოთებელია, მიუხედავად იმისა, რომ უმუშევრობის დონე ქვეყანაში საკმაოდ მაღალია და დასაქმებულ ადამიანთა რიცხვი შრომის ბაზარზე არცთუ ისე დიდია.
2007 წლიდან მოყოლებული, ფატალური შემთხვევებისა და დაზიანების კატასტროფულად მზარდი ტენდენციაა. განსაკუთრებით შემაშფოთებელია 2010-2011 წლის სტატისტიკა, როდესაც საწარმოო უბედურმა შემთხვევებმა და მათ შედეგად დამდგარმა უბედურმა შემთხვევებმა პიკს მიაღწია.
656 საქართველოს ორგანული კანონი „საქართველოს შრომის კოდექსი,“ მუხ. 35, ნაწ. 1.
657 საქართველოს ეკონომიკისა და მდგრადი განვითარების მინისტრის 2011 წლის 18 თებერვლის ბრძანება „საქართველოს ტერიტორიაზე ტექნიკური ზედამხედველობისა და სამშენებლო სფეროში 1992 წლამდე მოქმედი ნორმების, წესების და ტექნიკური რეგულირების სხვა დოკუმენტების გამოყენების შესახებ“.
საქართველოს შინაგან საქმეთა სამინისტროს ინფორმაციით658 2010 წელს სამუშაოს შესრულებისას დაშავებულთა რაოდენობა იყო 102, გარდაცვლილთა რაოდენობა – 42. 2011 წელს დაშავებულთა რაოდენობაა 137, გარდაცვლილთა რაოდენობა – 54.
საქართველოში შრომის უსაფრთხოების უზრუნველყოფის მიზნით სათანადო პირობების შესაქმნელად აუცილებელია არსებული საკანონმდებლო ბაზის სრულყოფა. საქართველოს არც შესაბამისი საერთაშორისო ნორმები აქვს რატიფიცირებული: შრომის საერთაშორისო ორგანიზაციის №81 კონვენცია მრეწველობასა და ვაჭრობაში შრომის ინსპექციის შესახებ, №129 შრომის ინსპექციის (სოფლის მეურნეობაში) შესახებ და №155 კონვენცია სამუშაო ადგილებზე ჯანმრთელობის უსაფრთხოების შესახებ. საქართველოს მიერ რატიფიცირებული არ არის ასევე, ევროპის სოციალური ქარტიის მე-3 მუხლი, რომლის მიხედვით:
„უსაფრთხო და ჯანმრთელ სამუშაო პირობებზე უფლების ეფექტური განხორციელების უზრუნველყოფის მიზნით, მუშაკთა და დამსაქმებელთა ორგანიზაციებთან კონსულტაციების გზით მხარეები ვალდებულებას იღებენ:
1. ჩამოაყალიბონ, განახორციელონ და პერიოდულად გადახედონ შრომის უსაფრთხოების, შრომის ჯანმრთელობისა და სამუშაო გარემოს შესახებ თანმიმდევრული ეროვნული პოლიტიკა. ამ პოლიტიკის ძირითადი მიზანი არის შრომის უსაფრთხოებისა და ჯანმრთელობის გაუმჯობესება და უბედური შემთხვევებისა და ჯანმრთელობის დაზიანების თავიდან აცილება, რომლებიც გამომდინარეობენ, დაკავშირებული არიან ან ადგილი აქვთ შრომის დროის, კერძოდ, იმ რისკის მინიმუმამდე შემცირებით, რომელიც თან სდევს შრომით გარემოს;
2. მიიღონ უსაფრთხოებისა და ჯანმრთელობის დაცვასთან დაკავშირებული წესები;
3. უზრუნველყონ ასეთი წესების შესრულება ზედამხედველობის ზომების მეშვეობით;
4. ხელი შეუწყონ პრევენციული და საკონსულტაციო ფუნქციების მქონე ყველა მუშაკისათვის ჯანმრთელობის სამსახურების პროგრესულ განვითარებას.“
მიუხედავად იმისა, რომ 2013 წლის 12 ივნისს ძალაში შევიდა659 პოზიტიური და ევროპულ სტანდარტებთან დაახლოებული საქართველოს შრომის კოდექსის ცვლილებები, შრომის უსაფრთხოების პირობების მონიტორინგის კუთხით არაფერი შეცვლილა და არც არაფერი დამატებია.
658 საქართველოს შინაგან საქმეთა სამინისტრო, წერილი №808787 (30.04.2013).
659 საქართველოს ორგანული კანონი „საქართველოს ორგანულ კანონში „საქართველოს შრომის კოდექსი“ ცვლილებების შეტანის შესახებ,“ №729-IIს – ვებგვერდი 04.07.2013;
საანგარიშო პერიოდში საქართველოს სახალხო დამცველის აპარატის ყურადღების საგანი შრომის უსაფრთხო გარემოს შექმნა და ამ მხრივ, სახელმწიფოს შესაბამისი უწყებების მხრიდან სათანადო ვალდებულებების აღებაზე მოწოდება იყო.660 მიუხედავად არსებული არასახარბიელო მდგომარეობისა, პოზიტიურად უნდა შეფასდეს ინიციატივები საქართველოს შრომის, ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის სამინისტროს მხრიდან. საქართველოს სახალხო დამცველის აპარატის მიერ მოძიებული ინფორმაციით,661 სამინისტროში მუშავდება კანონის პროექტები „დასაქმების შესახებ“, „შრომის უსაფრთხოების შესახებ“, „შრომის უსაფრთხოებისა და ჰიგიენის შესახებ“, „შრომითი მიგრაციის შესახებ“ და ნორმატიულ აქტზე „შრომის პირობებზე სახელმწიფო ზედამხედველობის განხორციელების შესახებ“, რომელთა მიზანია, მათ შორის, შრომის უსაფრთხოების სფეროში, შეიმუშაოს საწარმოებისათვის არსებულ რეალობაზე მორგებული მოქმედების საერთო წესები. კანონპროექტით ასევე გათვალისწინებულია სამინისტროს სისტემაში შეიქმნას საქვეუწყებო დაწესებულება, რომელიც შეითავსებს იმ ფუნქციებს, რომელიც ჰქონდა 2006 წელს გაუქმებულ შრომის ინსპექციას. სამინისტროს მიერ ასევე გაზიარებულ იქნა საქართველოს სახალხო დამცველის პოზიცია დასაქმებულთა ჯანსაღი და უსაფრთხო სამუშაო გარემოს უზრუნველყოფის მიზნით შრომის საერთაშორისო ორგანიზაციის №81, №129, №155 კონვენციებისა და ევროპის სოციალური ქარტიის რატიფიცირებისათვის საჭირო პროცედურების დაწყების შესახებ.
შრომითი მოვალეობის შესრულებისას დაზარალებულ პირთა უფლებები
სახალხო დამცველის აპარატს ხშირად მომართავენ მოქალაქეები, რომელთა ჯანმრთელობასაც შრომითი მოვალეობის შესრულების დროს მიადგა ზიანი. ისინი მიუთითებენ, რომ „შრომითი მოვალეობის შესრულებისას მუშაკის ჯანმრთელობისათვის ვნების მიყენების შედეგად ზიანის ანაზღაურების წესის შესახებ“ საქართველოს პრეზიდენტის 1999 წლის 9 თებერვლის №48 ბრძანებულების ძალადაკარგულად ცნობით და სანაცვლოდ, აღნიშნული ურთიერთობის მოსაწესრიგებლად საქართველოს მთავრობის 2007 წლის 24 მარტის №53 დადგენილების მიღებით არსებითად გაუარესდა მათი უფლებრივი მდგომარეობა.
მითითებული გარემოების გათვალისწინებით, წინამდებარე თავში მიმოვიხილავთ და შევაფასებთ იმ ნორმატიულ აქტებს, რომელიც წლების წინ არეგულირებდა აღნიშნულ სამართალურთიერთობას და ასევე, დღეს მოქმედ ნორმატიულ აქტებს, რომლებიც
660 იხ. საქართველოს სახალხო დამცველის 2013 წლის 2 ივლისის რეკომენდაცია საქართველოს მთავრობას; იხ. ასევე, საქართველოს სახალხო დამცველის 2014 წლის 29 იანვრის განცხადება, ტყიბულის მაღაროში მომხდარ ფაქტთან დაკავშირებით.
661 საქართველოს შრომის, ჯანმრთელობისა და სოციალური დაცვის სამინისტრო, წერილები: №01/73357 (09.08.2013), №01/83107 (16.09.2013), №01/96050 (25.10.2013).
განსაზღვრავს შრომითი მოვალეობის შესრულებისას დაზარალებულ პირთა უფლებრივ მდგომარეობას.
„შრომითი მოვალეობის შესრულებისას მუშაკის ჯანმრთელობისათვის ვნების მიყენების შედეგად ზიანის ანაზღაურების წესის შესახებ“ საქართველოს პრეზიდენტის 1999 წლის 9 თებერვლის №48 ბრძანებულება, მის შემდგომ მიღებულ ნორმატიულ აქტებთან შედარებით დეტალიზებულად განსაზღვრავდა დაზარალებულ პირთათვის ზიანის ანაზღაურების პირობებს. საქართველოს პრეზიდენტის 2007 წლის 6 თებერვლის №93 ბრძანებულების საფუძველზე ძალადაკარგულად გამოცხადდა №48 ბრძანებულება და 2007 წლის 24 მარტს საქართველოს მთავრობამ მიიღო №53 დადგენილება. ამ უკანასკნელი დადგენილებით ახლებურად მოწესრიგდა შრომითი მოვალეობის შესრულებისას დასაქმებული პირისათვის ზიანის ანაზღაურების წესი, რომლის თანახმად, სხეულის დაზიანებითა და ჯანმრთელობისათვის ვნების მიყენებით გამოწვეული ზიანი ანაზღაურდებოდა არასახელშეკრულებო (დელიქტური) პასუხისმგებლობის ფორმით.
სამოქალაქო კოდექსის 992-ე მუხლის თანახმად, პირი, რომელიც სხვა პირს განზრახ ან გაუფრთხილებელი მოქმედებით მიაყენებს ზიანს, ვალდებულია, აუნაზღაუროს მას ეს ზიანი. სამოქალაქო კოდექსის 408-ე მუხლის პირველი ნაწილის თანახმად, იმ პირმა, რომელიც ვალდებულია, აანაზღაუროს ზიანი, უნდა აღადგინოს ის მდგომარეობა, რომელიც იარსებებდა, რომ არ დამდგარიყო ანაზღაურების მავალდებულებელი გარემოება. ამავე მუხლის მე-2 ნაწილის თანახმად, თუ სხეულის დაზიანებით ან ჯანმრთელობისათვის ვნების მიყენების შედეგად დაზარალებულს წაერთვა შრომის უნარი ან შეუმცირდა იგი, ანდა იზრდება მისი მოთხოვნილებები, დაზარალებულს უნდა აუნაზღაურდეს ზიანი ყოველთვიური სარჩოს გადახდით. მიუხედავად იმისა, რომ საქართველოს მთავრობის 2007 წლის 24 მარტის №53 დადგენილება ზიანის ანაზღაურების საფუძვლებთან დაკავშირებით ზოგად მითითებას აკეთებდა სამოქალაქო კოდექსზე, მისი მოქმედების პირობებში დადგენილი სასამართლო პრაქტიკის თანახმად, შეიძლება ითქვას, რომ ზიანის ანაზღაურების ის მოცულობა, რისი მიღებაც დაზარალებულ პირებს საქართველოს პრეზიდენტის №48 ბრძანებულების საფუძველზე შეეძლოთ, სრულად შენარჩუნდა.
მნიშვნელოვანი ცვლილება, რაც 2007 წლის 24 მარტის №53 დადგენილებაში გაიწერა და რამაც უარყოფითი გავლენა იქონია დაზარალებულთა უფლებრივ მდგომარეობაზე, ეხებოდა დამსაქმებლის უფლებამონაცვლის არარსებობის შემთხვევაში დანიშნული ზიანის ანაზღაურების ყოველთვიური სარჩოს გაცემის საკითხს. №53 დადგენილების თანახმად, საწარმოს გაკოტრების ან ლიკვიდაციის შემთხვევაში, 2007 წლის 1 მარტიდან წყდებოდა დანიშნული ზიანის ანაზღაურების ყოველთვიური სარჩოს გაცემის ვალდებულება და ის არც შემდგომი პერიოდისთვის დაინიშნებოდა . №53 დადგენილების აღნიშნული ჩანაწერის საფუძველზე, შრომითი მოვალეობის შესრულებისას დაზარალებულ პირებს, რომელთაც დამსაქმებელი საწარმოების ლიკვიდაციის გამო, სახელმწიფო უხდიდა ყოველთვიურ სარჩოს, შეუწყდათ მისი გაცემა.
„შრომითი მოვალეობის შესრულებისას დასაქმებულის ჯანმრთელობისათვის ვნების შედეგად მიყენებული ზიანის ანაზღაურების დახმარების დანიშვნისა და გაცემის წესის დამტკიცების თაობაზე” საქართველოს მთავრობის 2013 წლის 1 მარტის №45 დადგენილებით ძალადაკარგულად გამოცხადდა საქართველოს მთავრობის 2007 წლის 24 მარტის №53 დადგენილება. ახალი დადგენილებით დაწესდა სოციალური გარანტიები – „დახმარება“, ქვემოთ განხილულ, გარკვეული კატეგორიის პირთა მიმართ, რომელთაც დამსაქმებლის ლიკვიდაციის გამო შეუწყდათ ზიანის ანაზღაურების ყოველთვიური სარჩოს მიღება.
2013 წლის 1 მარტის №45 დადგენილების თანახმად, დახმარება შეიძლება დაენიშნოს საქართველოს მოქალაქეს, რომელიც დასაქმებული იყო საქართველოს ტერიტორიაზე სახელმწიფოს 100%-იანი წილობრივი მონაწილეობით შექმნილ და ლიკვიდირებულ საწარმოში662 (უფლებამონაცვლე არ ჰყავს), 2007 წლის 1 იანვრამდე დადგენილი აქვს პროფესიული დაავადება ამ დამსაქმებელთან მუშაობის გამო ან ამავე დამსაქმებლის ბრალეულობით შრომითი მოვალეობის შესრულებისას მის ჯანმრთელობას მიადგა ზიანი და: ა) სასამართლოს კანონიერ ძალაში შესული გადაწყვეტილებით დადასტურებული აქვს ფულადი გასაცემლის მიღების უფლება; ბ) სააგენტოს მხრიდან 2007-2008 წლებში გაცემულია ერთჯერადი კომპენსაცია ან დაფარულია დავალიანება. აღსანიშნავია, რომ 2013 წლის 1 მარტის დადგენილება გამონაკლისი სახით, ზოგადი წესის შესაბამისად, ითვალისწინებს დახმარების დანიშვნის შესაძლებლობას სს „ჭიათურმანგანუმში” ან „საქნახშირის“ დეპარტამენტში მომუშავე პირებზე, რომელთაც 2007 წლის 1 იანვრამდე დადგენილი აქვთ შრომითი მოვალეობის შესრულების შედეგად პროფესიული დაავადება ამავე დამსაქმებლის ბრალეულობით.
მიუხედავად იმისა, რომ №45 დადგენილებით განსაზღვრულია შრომის მოვალეობის შესრულებისას მიღებული ზიანისთვის დახმარების დანიშვნის წესი, გარკვეული პარალელის გავლება შეიძლება საქართველოს პრეზიდენტის 1999 წლის 9 თებერვლის №48 ბრძანებულებასთან, რომელიც თავის მხრივ ითვალისწინებდა 100%-იანი სახელმწიფო წილობრივი მონაწილეობით შექმნილ საწარმოებში, რომლებსაც უფლებამონაცვლე არა ჰყავთ, საწარმოო ტრავმით დაზარალებულ პირთა მიმართ ზიანის ანაზღაურების შესაძლებლობას.
2013 წლის 1 მარტის დადგენილებაში ასევე გაწერილია, დახმარების ყოველთვიური ოდენობის გამოთვლის წესი, ხოლო დახმარების დანიშვნაზე გადაწყვეტილებას იღებს უწყებათაშორისი კომისია.
662 მიუხედავად იმისა, რომ დადგენილებაში არ არის ცალსახა ჩანაწერი, დახმარების დანიშვნისთვის საწარმოს ლიკვიდაციის დროსაც არის თუ არა 100%-იანი წილობრივი მონაწილეობა აუცილებელი პირობა, საქართველოს მთავრობის 2014 წლის 26 თებერვლის №7160 წერილით სახალხო დამცველის აპარატს განემარტა, რომ ლიკვიდაციის მომენტშიც აუცილებელია სახელმწიფო იყოს 100%-იანი წილის მფლობელი.
აღსანიშნავია, რომ ამჟამად მოქმედ, №45 დადგენილებაში არ არის საუბარი დამსაქმებელსა და საწარმოო ტრავმით დაზარალებულ პირთა შორის წარმოშობილ იმ ურთიერთობებზე, რომელიც წარმოიშვა საქართველოს პრეზიდენტის 1999 წლის 9 თებერვლის №48 ბრძანებულებისა და საქართველოს მთავრობის 2007 წლის 24 მარტის №53 დადგენილების მოქმედების დროს და დღესაც არსებობს. აღნიშნულ სამართალურთიერთობებზე ვრცელდება სამოქალაქო კოდექსის იმ ნორმების მოქმედება, რომელიც არეგულირებს დელიქტის საფუძველზე ზიანის ანაზღაურების საფუძვლებს.
საქართველოს მთავრობის 2013 წლის 1 მარტის №45 დადგენილების მიღება, უდავოდ წინგადადგმულ ნაბიჯად უნდა ჩაითვალოს, ვინაიდან შრომითი მოვალეობის შესრულებისას დაზარალებული პირების გარკვეულ ნაწილს, 2007 წლის 1 მარტის შემდეგ კვლავ მიეცათ შესაძლებლობა მიიღონ ფულადი დახმარება, რომელსაც ადრე ზიანის ანაზღაურების ყოველთვიური სარჩოს სახით იღებდნენ. თუმცა, ასევე მნიშვნელოვანია, გარკვეული სოციალური გარანტიები დაწესდეს იმ პირთა მიმართაც, რომლებმაც ჯანმრთელობის დაზიანება მიიღეს იმ საწარმოებში მუშაობის პერიოდში, რომელშიც სახელმწიფოს არ ჰქონდა 100%-იანი წილობრივი მონაწილეობა, თუმცა, იყო პარტნიორი ან აქციონერი.
რეკომენდაციები:
საქართველოს პარლამენტს:
განხორციელდეს ცვლილება „საჯარო სამსახურის შესახებ“ საქართველოს კანონის 1344-ე მუხლში, იმგვარად, რომ გამოირიცხოს ადგილობრივ თვითმმართველობებში დასაქმებულ ასობით საჯარო მოხელის შრომის უფლების დარღვევა;
საქართველოს სახელმწიფო და ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებს ან დაწესებულებებს:
საჯარო მოხელის სამსახურიდან გათავისუფლების შესახებ გადაწყვეტილების მიღებისას (თუნდაც, მოხელე პირადი განცხადების საფუძველზე ითხოვდეს დაკავებული თანამდებობიდან გათავისუფლებას) დეტალურად შეისწავლოს საქმისათვის არსებითი მნიშვნელობის მქონე გარემოებები და მათი შესაბამის აქტში ასახვისას, მიეთითოს ის სამართლებრივი და ფაქტობრივი წანამძღვრები, რომლებიც წარმოადგენს ამგვარი გადაწყვეტილების მიღების საფუძველს;
საქართველოს განათლებისა და მეცნიერების სამინისტროს:
კანონმდებლობით მინიჭებული კომპეტენციის ფარგლებში უზრუნველყოს საგანმანათლებლო რესურსცენტრებისა და საჯარო სკოლების თანამშრომელთა
პოლიტიკური შეხედულებების გამო სამსახურიდან გათავისუფლების საკითხების შემსწავლელი კომისიის მიერ დადგენილ შემთხვევებში უფლებადარღვეულ პირთა უფლებების აღდგენა;
შესაბამის ორგანოებს:
დასაქმებულთა ჯანსაღი და უსაფრთხო გარემოთი სათანადოდ უზრუნველყოფისათვის დაჩქარდეს შრომის საერთაშორისო ორგანიზაციის №81 კონვენციის, №129 კონვენციის, №155 კონვენციისა და ევროპის სოციალური ქარტიის მე-3 მუხლის რატიფიცირება; საქართველოს მთავრობას: გადაიდგას კონკრეტული ნაბიჯები შრომის უსაფრთხო გარემოს მონიტორინგზე პასუხისმგებელი სახელმწიფო ინსტიტუციის (მაგალითად, როგორიცაა შრომის ინსპექცია) შექმნის მიზნით, რომელიც უზრუნველყოფს დასაქმებულებს უსაფრთხო სამუშაო გარემოთი და ხელს შეუწყობს ევროკავშირის სტანდარტებთან საქართველოს კანონმდებლობის შესაბამისობას.